簡介

候鳥企業(yè)們既可以不遠(yuǎn)萬里闖南走北，又會走短線，在同一個省內(nèi)甚至是一個三角洲內(nèi)游走。時間也不確定，真?zhèn)€是“該出走時就出走”。隨著珠三角和長三角經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，這種現(xiàn)象有越演越烈之勢。

企業(yè)外遷成為當(dāng)?shù)卣块T極為頭痛的事。2月10日，無錫市政府一位官員直言不諱地說：“企業(yè)像‘候鳥’一樣飛來飛去享受各地的政策優(yōu)惠，顯然是不正常的，它們鉆的是國家相關(guān)法規(guī)的空子。這種現(xiàn)象，暴露了我國目前地方政府招商引資方面的重大漏洞?！倍髽I(yè)家則有他們的說法，一位正在考慮從珠三角外遷的家具業(yè)者說：除了市場變化外，政府部門還是檢討一下自己吧，看看為什么人人都棄你而去。

現(xiàn)象

在招商引資的過程中，候鳥企業(yè)在我國廣泛存在。

改革開放以來，各級、各地政府紛紛以經(jīng)濟建設(shè)為中心，加之近年來GDP及招商引資驟然成為評價地方政府業(yè)績的最重要的指標(biāo)，追求任期內(nèi)（一般為5年）經(jīng)濟指標(biāo)好看、政績數(shù)字增長幾乎成為各級地方政府、特別是主管官員的所愛。正是在這樣的大環(huán)境下，為了在短期內(nèi)出經(jīng)濟業(yè)績，想盡各種辦法、動用人員和條件、給出各色優(yōu)惠便利招商引資，由于一定時間內(nèi)商資的供給相對穩(wěn)定而眾多地方竟相招引，招商引資的難度不斷加大。強烈的政績壓力和沖動、相對寬松的行政環(huán)境、缺乏足夠監(jiān)督約束的權(quán)力、較多的資源掌控支配促使地方政府拉開了一場遍布全國、聲勢浩大、曠日持久的“招商引資優(yōu)惠比拼競賽”。

正是因為各地政府為招到商、引到資而竟相“討好”商資，給出了各種五花八門、或明或暗的優(yōu)惠政策，且相互攀比、你無我有、你有我多，誘使、驅(qū)導(dǎo)投資商投政府、官員之所好，紛紛利用優(yōu)惠政策進行投資（或?qū)嵒蛱摚６抻趪曳ㄒ?guī)和社會關(guān)注，除了那些一次性交易優(yōu)惠外，對招商引資開出的優(yōu)惠政策基本上都有一個期限。因此，相當(dāng)部分的投資企業(yè)就充分享用期限范圍內(nèi)的優(yōu)惠政策，待優(yōu)惠政策行結(jié)束又得到異地優(yōu)惠暗示、準(zhǔn)備之時，就毫不遲疑地紛紛外遷（新的優(yōu)惠收益大于搬遷成本）。

近年來這樣的追逐優(yōu)惠政策的“候鳥企業(yè)”越來越多，有的地方甚至出現(xiàn)企業(yè)陸續(xù)外遷的“搬空”境況。如：浙江省寧波市2008年上半年各開發(fā)區(qū)的企業(yè)在優(yōu)惠政策期將屆滿時成批搬遷，四川省洪雅縣引入的某知名火腿腸公司投資的生豬屠宰廠在縣上承諾的“免收生豬屠宰稅3年”滿期后突然撤離，四川省西昌市引入的某知名飼料公司分廠在優(yōu)惠期屆滿后賣掉當(dāng)初政府給的優(yōu)惠土地、廠房搬走，誕生于四川成都的某IT集團公司追逐地方優(yōu)惠遍地開花、大肆在各地建了近80家分公司而后視優(yōu)惠程度、時間游走、騰摞。

弊端

大批“候鳥企業(yè)”專注于“吃優(yōu)惠”投機、頻繁搬遷，對區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、對企業(yè)的良性成長壯大、對政府的行政和服務(wù)而言極為不利，急需引起有關(guān)方面的關(guān)注。這主要表現(xiàn)在：

1、損害國家利益：

由于“候鳥企業(yè)”專注于到處吃優(yōu)惠政策，而目前各地優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在稅收、土地上，他們享受的優(yōu)惠（諸如：免三減五、土地零作價使用、現(xiàn)成廠房低價使用等）相當(dāng)部分都來自國家和地方財政的損失，這些“候鳥企業(yè)”在給當(dāng)?shù)卣ü賳T）提供一時的經(jīng)濟數(shù)字、政績、形象、熱鬧的同時，卻造成了相當(dāng)?shù)膰?、社會利益流失?/p>

2、形成大量的投機取巧型企業(yè)：

“候鳥企業(yè)”往往通過不斷搬遷、鉆優(yōu)惠政策空子來獲取利益，屬于典型的投機取巧型企業(yè)。他們很難象優(yōu)秀成長型企業(yè)那樣關(guān)注產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)、管理、市場、品牌，他們的投機、鉆營從整體上來說對經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步、民眾的利益害多益少，他們的存在、收益、做大（一段時間）對那些真正意義上的成長型企業(yè)而言是可怕的誘導(dǎo)、侮辱、挑戰(zhàn)。

3、危害區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展：

追逐優(yōu)惠、不時搬遷的“候鳥企業(yè)”不重視長期發(fā)展戰(zhàn)略和未來的持續(xù)性，也不在乎與區(qū)域環(huán)境、居民的協(xié)調(diào)發(fā)展，拿到優(yōu)惠政策（特權(quán)）的他們用足后就謀劃走人，這幾乎不可避免的會引發(fā)區(qū)域經(jīng)濟波動、就業(yè)需求變化、環(huán)境（生態(tài)）傷害、居民利益受損、空置土地再招商，頻繁造成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會的不穩(wěn)定。

4、妨害政策法規(guī)的統(tǒng)一、穩(wěn)定：

“候鳥企業(yè)”致力于鉆營地方政府（官員）、索取各種優(yōu)惠、厲行投機取巧，這無疑將造成在經(jīng)濟、金融、土地、稅收、環(huán)保等方面政策在不同地區(qū)的偏斜、走樣，對黨和國家的政策、法規(guī)形成腐蝕，破壞政策、法規(guī)的威信和統(tǒng)一執(zhí)行尺度。

成因

之所以會出現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的“候鳥企業(yè)”，首先因為各地急迫地發(fā)展經(jīng)濟、過急地招商引資，同時也與我國向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中相應(yīng)的法律法規(guī)、經(jīng)濟政策、行政體制等方面尚不健全，存在許多適合“候鳥企業(yè)”生長的漏洞。主要表現(xiàn)在：

1、急功近利、追求短期政績（數(shù)字）：

近年來，許多地方政府（官員）把“經(jīng)濟建設(shè)為中心（為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)）”簡單等同于GDP、財政收入、招商引資、投資額，加之對地方政府（官員）的業(yè)績評價過多的依重年度經(jīng)濟指標(biāo)、數(shù)字，誘導(dǎo)、驅(qū)使著各地政府、官員急切地致力于短期、眼前的經(jīng)濟增長。對資金投入、產(chǎn)值規(guī)模的過度偏愛演變成強烈的招商引資沖動，對商、資的巨大需求演變?yōu)閯×业奈⒂懞?、爭奪商、資的競爭、攀比，各種優(yōu)惠政策、特權(quán)授予成了爭奪商、資的競爭利器，這就為“候鳥企業(yè)”的出現(xiàn)、生存、生長提供了環(huán)境、土壤。

2、地方政府行政隨意性、個人化：

出于眾所周知的體制原因，地方政府缺乏足夠的依法行政意識和行為機制，規(guī)范化、程序化工作也嚴(yán)重不足，這樣缺少約束、監(jiān)督（尤其是來自當(dāng)?shù)鼐用瘢┑牡胤秸?、特別是握有實權(quán)的官員為追求政績，在個人化、隨意性行政下輕易地就能利用所掌握的權(quán)力、資源開出各色的優(yōu)惠政策、特殊待遇，培養(yǎng)了“候鳥企業(yè)”。

3、招商引資的惡性競爭：

全國各地?zé)o一例外地都在想盡辦法招商引資，引發(fā)了一場浩大、持久的招商引資競賽，在相當(dāng)多的地方變成了比拼優(yōu)惠的惡性競爭。為了能引到、挖來、留住商、資，不計成本、甚至不惜違反政策法規(guī)開出五花八門的各種或明或暗的優(yōu)惠以討好商、資，這樣一來“候鳥企業(yè)”正可大行其道。

4、企業(yè)投機之風(fēng)盛行：

改革開放以來，由于我國市場經(jīng)濟體制和與之相關(guān)的法律法規(guī)尚不完善，大量的企業(yè)依靠鉆政策法規(guī)的空子、經(jīng)營關(guān)系（員）獲取利益和生存、發(fā)展空間，成為典型的投機取巧型企業(yè)，他們極為善于、也一直致力于利用各地政府招商引資的迫切需要，大肆追逐優(yōu)惠政策，成為不折不扣的“候鳥企業(yè)”。

改良政策

為維護國家財稅收益和區(qū)域經(jīng)濟的健康、持續(xù)發(fā)展，引導(dǎo)企業(yè)按市場經(jīng)濟規(guī)律和法律法規(guī)的要求良性運行、成長，必須矯正地方政府的行政行為和政策投放，不斷清理哪些靠投機取巧、鉆營關(guān)系（官員）、追逐優(yōu)惠的“候鳥企業(yè)”所依賴的生存環(huán)境。提出以下三點對策措施及建議：

1、依法行政：

隨著我國加入WTO和法治化建設(shè)進程的全面推開，地方政府依法行政問題倍受關(guān)注。政府（特別是實權(quán)官員）及相關(guān)部門應(yīng)盡快走上法治化、規(guī)范化、透明監(jiān)督化軌道，克服個人化、隨意性、家長制行政領(lǐng)導(dǎo)方式，堅決制止那種隨意表態(tài)承諾、亂給優(yōu)惠特權(quán)的過度討好投資人的招商引資政策，同時要構(gòu)建相應(yīng)的可操作、低成本、廣參與的監(jiān)督機制和組織機構(gòu)。

2、政府工作中心回歸：

政府的工作中心是為居民提供基本的公共服務(wù)、為經(jīng)濟發(fā)展提供規(guī)范完善的市場經(jīng)濟環(huán)境和法律法規(guī)，而不是直接參與、推動、改變經(jīng)濟建設(shè)，應(yīng)盡快停止那種熱衷經(jīng)濟指標(biāo)（數(shù)字）、堆砌政績項目、注重短期產(chǎn)值、瘋狂招商引資的地方政府“經(jīng)濟狂熱”行為狀態(tài)，回歸政府本質(zhì)工作。當(dāng)然這需要政府（官員）業(yè)績評價方式的改變。

3、政令、法規(guī)統(tǒng)一：

隨著我國加入WTO，規(guī)范、統(tǒng)一政策、法規(guī)的步伐全面啟動，無論對國外、國內(nèi)、外地、本地企業(yè)都應(yīng)享有同一、平等的公民待遇，與此極不協(xié)調(diào)的各種千奇百怪的所謂優(yōu)惠政策（待遇）應(yīng)服從大環(huán)境的需要及時加以規(guī)范。地方政府（官員）擁有、提供優(yōu)惠的權(quán)力應(yīng)得到有效的約束和監(jiān)督。

總之，為維持經(jīng)濟的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、防止大量投機取巧型“候鳥企業(yè)”的產(chǎn)生、確保國家財稅和人民利益不受損失，必須規(guī)范地方政府（官員）招商引資行為。

事件舉例

（一）事件一

2002年9月16日平安保險于上海宣布，將在陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)投資20億元建造平安金融大廈，據(jù)稱這座大廈“約有交通銀行大廈和中銀大廈合起來大小”。這聽起來好像是深圳企業(yè)北上擴張，但據(jù)業(yè)內(nèi)人士稱，平安保險的核心業(yè)務(wù)部門已基本遷往上海，包括不久前遷出的集團投資管理中心，平安保險已經(jīng)“金蟬脫殼”———公司實際上已遷往上海，但名義上的總部還留在深圳。

2001年12月，蘇州一批“候鳥”從降低投資成本、規(guī)避市場風(fēng)險考慮，紛紛由蘇南向蘇北作梯度轉(zhuǎn)移。如設(shè)在昆山的三牛集團已向徐州投資6億經(jīng)營紡織業(yè)，使幾千煤礦工人“轉(zhuǎn)業(yè)”上崗。

自2002年以來，業(yè)內(nèi)屢屢傳出消息稱，在深圳本土發(fā)展起來的兩大高科技企業(yè)———中興和華為擬把總部遷往上海。

近年來，昆山政府將“親商服務(wù)”作為第一投資環(huán)境來營造，使這個過去名不見經(jīng)傳的彈丸小縣成了海內(nèi)外知名的投資熱土。目前，區(qū)區(qū)72平方公里的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，外資項目總投資高達88億美元，外資密度之高，全國屈指可數(shù)。

今年年初，長三角的政界與商界人士云集蘇州，開了一場與以往不同的招商大會。這次名為“臺灣電機電子工業(yè)同業(yè)公會”的會議令當(dāng)?shù)氐恼賳T很難堪，“因為它可以決定一個龐大的候鳥企業(yè)群的遷徙方向?！?/p>

（二）事件二

從2004年開始，青島市就在實際利用外資方面勇冠十五個副省級城市之首。但是，外資的質(zhì)量確與北京、上海、蘇州等城市有著不小的差距。

“許多外資到青島投資設(shè)廠看中的就是優(yōu)惠的引資政策、廉價的勞動力和優(yōu)越的地理交通位置等因素，最初目標(biāo)就是降低生產(chǎn)成本，增加產(chǎn)品在國際市場的競爭力?！痹瑫岳蛘f。

“十五”期間，青島市的第二產(chǎn)業(yè)所實際利用外資達到31.74億美元，占青島市實際利用外資總額的86.8%，但對青島市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展等有帶動地方經(jīng)濟加速發(fā)展意義的外資項目太少，這在相當(dāng)程度上制約了青島市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的步伐。

當(dāng)時，袁曉莉發(fā)現(xiàn)了問題：青島市的最大外資來源國是韓國，韓資企業(yè)主要以投資規(guī)模較小的勞動密集型制造加工業(yè)為主，撤資外逃、勞工問題很多，韓國企業(yè)對青島市的稅收貢獻最小。

青島市的城陽區(qū)和膠州市是這次“韓資企業(yè)逃逸”的重災(zāi)區(qū)，對青島康宇工藝品公司欠款的企業(yè)全部都是來自青島市城陽區(qū)的韓國逃逸企業(yè)。

1989年，山東省第一家韓國投資企業(yè)――青島托普頓電器有限公司就落戶于城陽區(qū)。截至2007年底，城陽區(qū)累計批準(zhǔn)韓資企業(yè)2820多家，韓企主要集中電子機械、紡織服裝、工藝品玩具等行業(yè)，常住的韓國人有3萬人。自2003年開始，城陽區(qū)通過日益完善的投資環(huán)境，對韓招商進入新的高峰期，5年間就引進了1825個韓資企業(yè)。

以韓國企業(yè)為主的眾多小規(guī)模的勞動密集型制造業(yè)，一方面造成了資源青島市土地資源的浪費，提高了政府的招商成本；另一方面小規(guī)模外資企業(yè)存在的“候鳥企業(yè)”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

“這些外資企業(yè)入駐某個區(qū)市工業(yè)園區(qū)一般不自建廠房，主要是租用，以便今后遷徙，等一旦過了優(yōu)惠期，以假倒閉的形式，將工廠轉(zhuǎn)向另外的市區(qū)尋求優(yōu)惠政策，甚至像城陽、即墨出現(xiàn)了外資企業(yè)外逃、欠發(fā)工人工資，引發(fā)了工人不滿?！痹瑫岳蛘f。

此外，袁曉莉還發(fā)現(xiàn)青島市的對外招商隱性成本非常高，在引進外資時“惡性競爭，競相優(yōu)惠”所造成的區(qū)、市政府之間“鷸蚌相爭”、外資企業(yè)“漁人得利”的不利局面。

有一次，青島市的兩個區(qū)為了爭奪LG的投資項目，雙方竟然打起了優(yōu)惠價格戰(zhàn)，而最終獲勝方以免土地使用費為代價贏得了LG的投資。